招标文件的编制和审查存在缺陷。《招标投标法》第十九条、二十条、二十三条, 《工程建设项目施工招标投标办法》( 国家七部委 30 令〉第二十四条至第二十一条,《工程建设项目勘察设计招标投标办法》( 国家八部委 2 号令 )第十五条至第二十条及其它行业性有关文件中 , 均分别对招标文件的编制格式、内容、要求等做了较为详细的规定。
但是招标文件的编制却问题较多, 以施工招标文件的编制为例, 建设部、交通部等部委己先后颁布了本行业的《施工招标文件范本》。在招标文件具体的编制中, 有的由业主自行编制, 有的委托招标代理机构编制, 有的由招标主管部门代为编制。
所编制的招标文件主要存在以下三类问题:
首先是由业主自行编制的招标文件, 往往因业主对招标文件的具体要求和招标投标的法律法规和政策不熟悉, 出现的失误和漏洞较多, 甚至有的条款违犯了有关法律法规和政策的规定。其次由招标代理机构或招标主管部门代为编制的招标文件, 常因与业主之间的沟通和衔接不到位, 对业主的一些正当意图不清楚, 所拟定的招标文件没有满足业主的要求, 而业主又往往对由招标代理机构拟定的一些关键性条款所规定的权利与义务不甚了解 , 为以后解决和处理招标过程中出现的问题及施工合同中的有关问题留下了隐患。再者是招标主管部门能否为业主编制招标文件 , 其法律和政策依据还值得商讨。
因此 , 招标文件的审查十分必要 , 但是审查的程序、重点和怎样才能既把好关, 又不侵犯招标人的权利, 则需要进一步研究。对从事这方面管理和审查人员的专业培训还有待加强。况且现在还有许多专业性很强的招标活动并无范本可依, 也都在摸索阶段。来源：考试大
《招标公告发布暂行办法》第十一条规定: 指定报纸和网络应当在收到招标公告文本之日起七日内发布招标公告。《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条规定: 自招标文件或者资格预审文件出售之日起至停止出售之日止, 最短不得少于五个工作曰 o 这里前者规定了媒介收到招标公告到发布之日的期限, 后者规定了招标文件的最短发售日期。这里有三个问题: 一是《招标投标法》和现行有关政策中并没有规定必须有投标报名这一环节, 在实际工作中不少地方的招标投标主管部门和交易中以强制性规定必须要有投标报名这个环节 , 理由是由招标办或交易中心加强资格预审。其实不然 , 需不需要投标报名这个环节是业主的权力, 不需要由其它单位来替业主作这个主, 关于资格审查将在下面予以讨论。二是法律法规和政策并没有明确投标报名或发售标书 ( 资格预审文件 ) 的地址, 确定投标报名或发售招标文件 ( 资格预审文件 ) 的地址是业主的权利, 现实中常常要求必须到招标办或交易中心进行上述活动, 这也是主管部门的权力观在做怪。三是没有规定公告发布之日至招标报名或招标文件 (资格预审文件)发售开始之日的日期, 工作中常以三天为最短日期。于是许多串通招标的工程建设招标发布公告时就会打时间差 , 出现象前面所说的别有用心的安排信息发布时间, 如星期五、星期六见报 , 星期一报名 , 而且报名或发售招标文件 ( 资格预审文件 ) 的时间也未严格按规定为五个工作日 , 通常只有一天最多也就是两天 , 使事先无准备的其他投标人无法按公告规定的时间和要求赶到指定地点。而这类情况下 , 招标人往往对投标人采取资格预审 , 投标人报名或购买招标文件时所需要提供的资格预审文件非常多 , 而且规定必须是原件。这其实是利用双休日或节假日, 变相的将潜在的投标人予以排除。
投标资格的审查问题较多。投标资格的审查是杜绝挂靠或出卖资质最主要的环节,现有的招标投标法律法规中只规定了不允许挂靠或出卖资质, 并制定了惩罚的措施。但问题依然存在:
一是国家还没有根据招投标法律法规和关于资格管理的有关政策制定出具体的可操作性较强的行之有效的投标资格审查程序和办法。这无形中助长了许多承包商只注重跑活, 不注重提高企业管理水平 , 有了活再找有资质单位挂靠的不良风气 , 这种做法在地县两级的工程建设项目资格管理中是一种不少见的现象。
二是法律法规和政策规定投标人资格审查是招标人的权利 , 但各地在进行投标资格审查时, 招投标管理部门或交易中心常常以招标人或招标代理机构不熟悉资格管理政策, 防止暗箱操作为白, 由其负责投标资格审查或由招标人按其当地或行业招投标管理部门的要求来审查。这实际上是剥夺了招标人的权利, 造成业主( 或招标人 )有业却不能依法自己做主。
三是法律法规和政策规定投标入资格审查可以采用资格预审和后审两种方式, 但有的地方招投标管理部门或交易中心要求招标人在招标文件中规定投标报名或发售招标文件 ( 资格预审文件 ) 时投标人必须提交资格文件原件以供审查, 在开标评标时也必须将所有资格文件原件带至开标评标现场, 否则其投标文件为无效标书。这样进行两次审查的意义有多大, 很令人费解。
四是现行的许多招标评标办法中规定如果投标人具有参与过同类工程或同等施工环境下的类似工程的勘察、设计、施工、监理的条件时, 评标时则以加分或其它倾斜的方式, 增加投标入中标的机会。于是许多投标人在投标文件中提供近三年或二年的业绩时, 常将自己已经完工或正在施工的较小的同类工程或同等施工条件的类似工程随意增大工程规模 , 提高工程建设标准, 甚至是无中生有, 张冠李戴, 伪造有关业绩证明资料, 欺骗业主和评标委员。资格审查和评标时对此却无据可查, 由此对评标工作产生误导或造成评标失误的现象也常有发生。
标底的编制、审查和其地位、作用, 需要进一步探讨。标底可以说是带有较强的计划经济体制的特点, 之所以在工程建设项目招标中设置标底, 主要是为了有效控制工程建设的投资 , 使中标价控制在批准的计划投资规模之内；又不至于过低, 而无法保证工程质量。这种做法其实不利于建筑市场的发展, 不利于形成有效的市场竞争环境, 从某种程度上说是在保护落后的管理水平和生产能力, 没有有效的发挥《招标投标法》、《建筑法》、《合同法》等法律法规的作用。即然是招标, 在招标文件和施工合同中均载明了工程建设项目具体的建设规模、建设标准和技术质量标准。做为一个合格的有经验的守法的投标人, 它应该
在严格遵守法律的基础上 , 通过市场分析 , 根据企业自身的管理能力、施工经历和投标经验来确定其最终报价。业主招标所需要的是符合相关标准的工程建设项目, 但却拿着自己的技资, 在替投标人考虑其是否能有合理的利润, 能否保证工程质量。这种做法在西方国家中是不可思议的, 用一句歇后语来形容倒非常恰看“三国掉眼泪, 替古人担忧”, 显然是违背了市场经济规律的。对于那些当管理不善, 不合格的企业, 就应该按照市场经济运行的规则, 运用法律的手段, 逐步加以淘汰, 使之退出建筑市场。
现有的许多工程建设项目招标时设置了标底,《工程建设项目施工招标投标办法》第三十四条规定: 任何单位和个人不得强制招标人编制或报审标底, 或干预其确定标底。但在有的项目资金管理规定中却要求对标底进行审查, 如财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》第七条之 ( 六 ) 款规定: 审查并确定有财政性资金投资项目的工程概算预 ( 结 ) 算及标底造价。这明显与前条的规定不符。在《招标投标法》和《工程建设项目施工招标投标办法》中均明确规定了招标人设有标底的 , 标底在评标当中应当作为参考 , 但不得作为评标的唯一依出。在实际评标过程中却制定了许多强制性的限制, 如《甘肃省工程建设招标评标定标实施细则》第二十七条之 ( 一 ) 款规定: 投标报价在复合标底价或重新组合标底价 +4%, -6%( 含 +4% 、-6%) 范围内可参加评标, 超出此范围者不得参加评标。其他评标办法中也有规定 (+5% 、-7%) 或 (+6% 、-8%) 等比例作为有效标范围, 其实质与将标底做为评标的唯一依据没有什么不一样。而且这种情况下 的复合标底价和重新组合标底价大都是以抽签方式进行计算的, 看不出有多少的科学性。本应公正、公平、科学、严肃的评标活动, 其复合标底的计算却是以具有博彩性质的抽签方式进行的 , 其结果是将许多具有竞争实力和合理低价的投标人拒之门外, 是非常令人遗憾的。
一个招标工程只能编制一个标底 , 是许多招标投标管理办法中的明确规定 ,但它考虑了只一次招标成功的情况。如果第一次招标失败, 举行第二次招标, 是否需要重新编制标底, 或者干脆实行无标底评标法, 二却没有明确的规定, 给招标评标工作造成一定的影响, 无形中也成为别有用心的人钻孔子的机会。第一次招 标时, 有的招标人和内定投标人之间的意图不能顺利实现, 就在协商一致的基础上，向招标失败的方向运作 , 通过二次招标来排斥一些有实力的竞争对手。因为现有的政策规定, 第一次招标活动失败后, 原有的标人就不能第二次参加同一工程建设项目的投标活动, 内定投标人则可以通过挂靠来二次参加投标。
招标管理机构专业人员和评标专家库的管理和确定, 还有待加强。按照国家现行的职责分工, 负责工程项目招标投标活动执法监督管理的机构是设在建设行政主管部门内的建设工程招标投标管理办公室, 且只设在地区一级。各行业的各级行政主管部门虽然负责本行业工程建设项目招投标的监督管理, 但一般并未设置类似招标投标管理办公室的常设机构。这种管理体制存在除了监督与管理难以协调到位之外, 很突出的问题就是设在建设系统内的招标投标管理机构的工作人员对其它行业的招标投标管理办法和一些具体的要求不熟悉,在执法监督的过程中, 政策把握不准, 执行不到位, 造成监督力度削弱, 直接影响了监管效果。另一个问题就是一些地方和行业招标管理部门没有弄清自己的职责, 该抓的没抓住 , 该放的又不放。对一些法律法规和政策规定由其监督管理的程序和环节没有抓住或没有抓好, 却将法律法规赋予招标人的权利据为己有, 越大且代痛去操纵和控制具体的招标投标活动,甚至出现由招标投标管理部门左右评标结果的非正常现象。
因此, 在现有的管理体制下怎样加大招标投标的监管力度, 强化监管措施,提高监管质量, 加强对招标投标专业管理人员的业务培训已经是刻不容缓的事。 建设一支政策水平高, 业务能力强, 敬业精神好的监管队伍, 才能有效的实施招投标的管理工作。
评标专家的确定在《招标投标法》第二十七条、《评标委员会和评标方法暂行规定》( 国家七部委 12 号令 ) 第七系至第十四条和《评标专家和评标专家库管理暂行办法》( 国家计委 29 号令 ) 对评标委员成员 , 尤其是选择评标专家的条件做了明确规定, 其中重要的一条是评标委员会的专家成员应当从省级以上人民政府部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专家名单中确定。
这里有三个问题: 一是评标专家是从省级有关部门或招标代理机构的专家库内确定的, 那么地区一级是否应设专家库, 如果设, 其专家库成员的政策依据却没有；如果不设, 地县一级中小型项目的评标工作, 其专家全部从省上抽取, 也不现实。二是招标代理机构是以资质确定, 没有地域和行政级别的限制, 其专家库内所确定的有关专家的聘任、工作有效行政范围或行业领域以及对他们进行日 常监督管理的办法、程序、方式, 政策上也没有明确。三是专家库内的专家成员在其工作的领域或专业内学有所成, 是具有较高专业知识的人员, 但大部分人对 国家有关招标投标的法律法规和各行业众多的招标投标管理办法、实施细则了解不深, 常常因此造成一些工作上的失误。如采用资格后审的招标方式时, 有的评标专家对如何根据投标文件所提供的文件资料来确定投标人是否具有合法有效的投标资格, 一时无法确定, 在评标会议上争议较大。
因此 , 如何建立一个分布领域合理, 专业结构齐全的专家库, 政策上还有待细化。对进入各级专家库的专家成员进行招标法律法规和政策的培训也是十分重要的。这方面的工作从实际情况来看是明显滞后于招标投标事业的发展, 己远远不能满足评标活动的需要。
自行招标与招标代理制的推行还没有实现有机的结合。《工程建设项目自行招标试行办法》( 国家计委 5 号令 ) 规定了自行招标的范围、条件、程序和监管办法, 其中第二条规定: 本办法适用于经国家计委审批 ( 含经国家计委初审后报国务院审批 ) 的工程建设项目的自行招标活动: 前款工程建设项目的招标范围和规模标准, 适用《工程建设项目招标范围和规模标准规定》( 国家计委 3 号令 ) 。对招标人具备该办法所规定的自行招标资格, 工程建设项目的范围和规模标准符合国家计委 3 号令规定, 却不需国家计委审批的工程建设项目是否也可参照该办法自行组织招标, 包括由国家投资或控股投资、社会或企业投资的项目, 现有的政策还未见到有关这方面的规定。在具体的管理过程中也就产生了两种不同的意见:一种是既然国家没有说可以, 就是不允许；另一种则是国家划定自行招标的范围是由国家计委审批的项目, 对不经国家计委审批的符合条件的项目也没有规定不允许, 那么就是事实上允许这类项目自行组织招标。当工程建设项目的招标人自行组织招标时, 招标人在组织招标投标活动的过程中与招标投标监督管理机构之间应如何履行报告与监督, 政策上还应该进一步加以明确。
从《工程建设项目自行招标试行办法》( 国家计委 3 号令 )的规定中可以看到, 相当一部分必须招标的工程建设项目的业主不具备所要求的自行招标的资格, 招标代理制的推行也就是应运而生。但从实际情况来看, 委托招标代理机构 实行招标的工程建设项目与每年所进行的招标投标的工程建设项目的总数相比,是少之又少。这说明招标代理制在不断规范其招标代理活动的同时, 还需要进一 步加大招标代理制的推行力度, 划定必须实行招标代理的工程建设项目的范围和规模标准。 之所以建议重新划定招标代理工程建设项目的范围和规模标准, 是因为完全按照《工程建设项目招标范围和规模标准规定》来实施招标代理, 有些小项目可以说招标代理费用与其投资规模相比不值得的 , 所以这里认为有必要予以调整。当然这类项目的业主完全自愿, 要求实行招标代理的情况除外。