就业问题一直是困扰我国的一个大问题，进入21世纪，就业压力并没有缓解。预计到2010年，全国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供大于求1000万个左右。特别是高校毕业生数量的大幅增长，为社会培养输送了更多的人才，同时也带来了就业难题。所以，《中华人民共和国就业促进法》（草案）（以下简称“草案”）在就业日趋严峻的大环境下制订，并公开征求意见，立刻引起了社会各界的广泛关注，其中具体条款的“是”与“非”，更成为议论的热点。
以下仅就“反对就业歧视”、“打击黑中介”、“大学生就业”、关于就业的“质”与“量”等方面存在不全面、不具体、操作性不强等问题，谈谈个人的看法。
关于“反对就业歧视”
平等就业权是劳动权的重要组成部分，平等就业意味着公民享有平等竞争的就业机会和平等的待遇。草案中关于反就业歧视的规定有三处：一是第五条规定，劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视。二是第二十六条规定，用人单位招用人员以及职业介绍机构、人才交流服务机构从事职业中介活动，不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者。三是第二十七条规定，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，禁止对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。
1995年颁布的《劳动法》第十二条里曾规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”今天，在就业问题如此严峻、就业歧视现象又如此普遍的情况下，草案再次从立法的高度明确了对就业歧视的禁止态度，同时扩大了就业歧视的内容范围，具有积极意义，表明了国家和政府的鲜明态度。
但是，草案没有明确规定歧视是间接还是直接的行为，是主动还是被动的行为。缺乏对这一概念最基本的规定，使得无论是劳动者还是法官，都没有可以参照的明确标准，难以解决实际问题。曾有专家指出，从广义上可以将就业歧视分为四类：第一类是政府部门的政策性歧视，比如对外地户籍的劳动者收取费用、增加手续费、提高门槛、限制岗位等；第二类是服务机构在提供职业中介、培训服务过程中实施的歧视；第三类是单位在招聘录用过程中实施的歧视；第四类是职业歧视，既包括就业之后劳动待遇、晋升等方面的歧视，也包括解雇过程中的歧视。这一观点无疑对判断是否就业歧视提供了借鉴。
此外，草案规定的“民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾”六个方面的歧视情形，也没有完全概括当前已经出现的就业歧视行为。这就使得已经出现或者将来可能出现的就业歧视行为无法得到有效遏制，法院在审理有关就业歧视的案件时也缺乏法律依据。如学历歧视、户口歧视、外貌歧视、身高歧视等也是相当严重的。不少用人单位在招聘时明确提出“男性、党员、本地户口、有工作经验者优先”。一些政府机关也没有起到表率作用，在招聘时往往有户籍、年龄、相貌等限制，这些与工作本身没有多大关系的要求，实际上也构成了就业歧视。草案在这方面的规定过于原则，难以真正起到保护劳动者平等就业的作用。
草案对就业歧视没有规定相应的法律责任，会使反歧视的规定难以落实，也不符合立法的技术要求。这也会使就业歧视者肆无忌惮，给劳动执法带来困惑。而对于劳动者来说，无救济即无权利，当他们受到就业歧视时，没有相应的法律救济途径，就意味着他们平等就业的基本权利无法得到保障。
关于“打击黑中介”
各种各样的就业中介给劳动者就业带来了方便，但也存在一些不法中介混迹其中，严重影响劳动就业市场声誉和侵害劳动者权益。不法中介的存在，主要是由于两个方面原因造成的：一是对不法中介惩罚力度不大，使得其违法成本远低于非法收益，所以以身试法者前赴后继；二是政府提供就业的公共服务不到位，公共中介组织严重缺乏。针对这些问题，草案第三章对职业中介机构的设立条件、程序及其行为规范进行了规定。这些规定比较具有针对性，涉及了职业中介运营流程的主要方面，对于整顿和规范职业中介市场有促进作用。
但是，草案对违法职业中介的行为限制不够全面，惩罚规定的力度也不够大，难以改变目前劳动执法软弱的局面。例如，应严格禁止以暴力、胁迫、欺诈等方式进行职业中介，禁止租借职业中介许可证等行为；应当明令禁止向劳动者收取押金或者扣押证件；对不法职业中介的打击应有公安部门参与，才有利于相关部门迅速取证。同时，应明确规定职业中介机构与求职者之间的法律关系，求职者只要交纳相关费用，就与职业中介机构建立了介绍就业的合同关系，以保护求职者的基本权利。
另外，草案对于新出现的网络中介没有涉及。由于目前缺乏相关法律对这类新型的职业中介进行规范，使得不少网站打着招聘的旗号骗取劳动者的信息，牟取非法收益。草案应针对这种新型中介形式的特点，制定特别规范。
关于“大学生就业”
大学生就业，是我国目前乃至今后一段时间相当突出的就业难题。草案没有设置针对大学生就业的独立章节，而大学生就业工作又是涉及学校、用人单位、中介组织、政府部门等多方面细致又具体的工作，因此草案在这一点上是不完备的。例如，草案应规定学校担负的责任，应该将企业和高校的互动制度化，让高校按企业和市场的需求培养人才；企业将上岗人员的工作信息反馈给高校，以便高校对培养方案进行调整。又如，刚刚毕业的大学生几乎没有任何创业资金，也没有资产可作担保，走创业之路非常困难。建议在草案中对大学毕业生的创业予以法律上的明确支持。再如，国家应强化对大学生就业宏观调控的措施，建立全国统一的大学生就业平台，由国家有关部门联合组建统一的大学生就业信息发布、应聘、签约系统等等。
一部《就业促进法》覆盖的范围毕竟有限，难以涉及就业的方方面面，尤其是立法涉及相关主管部门管理职责和权限问题时，就难免削足适履，局限性在所难免。但在这一点上，国外的一些做法值得我们借鉴。例如，德国是综合和单项立法模式相结合的国家，除在《联邦社会法典》中列入内容较为综合的《联邦就业促进法》作为其相对独立的法律外，还制定了《联邦增加就业岗位法》、《联邦残疾人康复法》和《促进老年工人临时工作法》等相互配套的促进就业法规。这些法规从不同的领域和角度，对促进就业作出了具体的规定。另一个值得借鉴的国家是瑞典，为促进就业长效机制的建立奠定了完善的法律基础。仅近30年间，瑞典就制定或修订了20余部与就业直接相关的重要法律，其中包括《就业保障法》、《促进就业措施法》、《平等机会法》（男女工作平等法）、《工资担保法》等。这些国家针对特殊群体的需要，制定了与之相配套、相促进的法律，以完善促进就业的法律体系，也保证了促进就业目标的实现。我国也可以针对大学生就业难的现实制定专门的《大学生就业促进法》，使大学生就业有法可依。
关于就业的“质”与“量”
仅仅找到工作就算促进就业了吗？工作的质量是否也是促进就业的内容？如果是，这部《就业促进法》短短的八章内容显然是承载不了的；如果不是，那么找到一份收入低、工作环境恶劣且可能随时再次失业的工作，能否被称为是一次成功的就业呢？草案把侧重点放在促进“量”的增加上，而忽视了“质”的保证。
就业数量是前提，没有量作为基础，就没有质的保证。但用发展的眼光来看，“质”和“量”是衡量就业促进工作的两个不可分割的方面，应平衡发展，不可偏颇。因此，建议该草案明确把就业质量放在与就业数量同等重要的位置上，作出相应的规定。
制定一部《就业促进法》，毕竟是我国就业立法工作迈出的一大步，对劳动者就业提供了基本法律保障。我们期望草案经过广泛征求意见，并进行修改完善后，呈现在我们面前的，必定是一部能够实现无业者有业、有业者乐业的重要法律。
（作者单位：中国人民大学劳动人事学院）