新一轮的流域规划修编工作已经开展一年多。笔者通过一年多的文件学习和资料分析，对本次规划修编，特别是流域水土保持规划修编进行了研究和探讨，认识到本次规划修编面临的新情况和新挑战，确定了新的目标，提出了新的思路和新的举措。本文着重论述了黄河流域水土保持规划修编面临的新情况和新挑战，以便为规划修编工作提供借鉴。
流域规划新要求
自上一轮流域综合规划修编实施以来的近20年，我国经济社会发生了巨大变化，黄河流域的水资源状况和工程设施条件也发生了重大变化，黄河流域治理与开发面临许多新情况、新挑战，要求流域治理与开发要有新目标、新思路、新举措。鉴于此，回良玉副总理和水利部副部长矫勇对本次规划修编工作做了重要批示。黄委主任李国英指出：新一轮规划一定要突破传统的水利工程规划的思维模式，突出地明晰“两条线”。一条是对经济社会发展系统的研究；另一条是对河流自身需求的研究。在这“两条线”的系统研究基础上，规划期望达到两个目标，一是实现经济社会的可持续发展，二是实现维持黄河健康生命。
根据国家和有关部委的要求，规划修编工作组初步确定黄河流域水土保持规划修编工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水新思路和维持黄河健康生命的治黄新理念。
初步确定黄河流域水土保持规划的近期目标（2006～2020年）是：重点地区治理取得突破性进展，黄河流域水土流失治理大见成效，减少入黄泥沙达到6亿吨每年；水土保持预防监督管理体系基本健全，水土保持法规体系进一步完善，建立起水土流失监测和评价体系，新增人为水土流失面积得到基本控制，生态环境恶化的趋势得到遏制；实现水土资源合理利用，区域经济持续稳定发展，人居环境质量显著提高，初步实现生产发展、生活富裕、生态文明，全面建成小康社会。远期目标（2021～2030年）是：在近期开展治理的基础上，完成黄河流域水土流失的初步治理，重点地区治理不断巩固提高，减少入黄泥沙达到7亿吨每年，基本实现维持黄河健康生命的终极目标；水土保持预防监督法规体系和执法体系比较完善，水土保持生态环境建设监测网络形成良性运转，实现生态文明，新增人为水土流失得到全面遏制，区域生态环境实现良性循环，人与自然关系全面协调，农村人民生活富裕，达到或接近全国平均水平。
经济社会新情况
1.区域经济实力显著提高
到2005年初，西部大开发实施五年中央财政投入近万亿元，其中中央财政性建设资金在西部地区累计投入4600亿元，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000多亿元。五年来，西部地区交通、水利、能源、通信等重大基础设施建设取得了实质性进展。新开工建设60项重点工程，投资总规模约8500亿元；新增公路通车里程9.1万公里，新建铁路铺轨4066.5公里；西电东送工程累计开工项目总装机容量3600多万千瓦，输变电线路13300多公里。西部地区国民经济发展逐年加快，从2000年到2003年，GDP增长分别为8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，与全国各地GDP年均增长速度的相对差距明显缩小。在第五届中国西部百强县（市）中，黄河流域占17个县（市）。其中水土流失重点治理区的内蒙古准格尔旗居第三位。
2.农村经济发生重大变化
西部地区在中央一系列关于解决“三农”问题的政策引导和措施支持下，使农（牧）民由自给自足的小农经济生产方式转变成市场经济的生产方式，大量农民为“卖”而从事农业生产，农村产业结构发生显著变化。1997年，西部地区农村人均占有粮食336千克，人均收入1000多元左右。2005年，西部地区农村人均占有粮食362千克，人均纯收入2400多元。对照2003年编制的《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》数据，2003～2005年，西部地区农村产业结构发生了明显变化。其中农业的比例下降，其余各产业的比例均有不同程度的上升。
3.农村劳动力大量转移
随着改革开放的持续深入和区域经济的不断发展，黄河流域，特别是黄河中游黄土高原地区的农村劳动力大量转移。统计数据显示，黄河流域2005年有农村劳动力4500万个，转移劳动力近900万个，转移数量超过20％。其中青海、山西、宁夏、甘肃等省（区）转移比例超过30％。
农村劳动力的大量转移，一方面减少了水土保持治理的劳动力；另一方面，减轻了土地的压力，使农村土地的利用负荷降低，从而在一定程度上减轻了水土流失。
针对区域经济实力的变化、农村经济发展、产业结构调整和农村劳动力大量转移的形势，规划修编工作组注重了基本农田的修建和经济林的规划；提出了重视机械化施工、专业化治理和注重利用大自然的自我恢复能力规划生态修复措施；强调了责任到村、到农户的承包管护和运行管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持续发挥。
水土保持新挑战
1.首次全流域的水土保持规划
历史上，由于黄河（龙羊峡以上）源头区生态环境问题较小、黄河下游山东的大汶河等支流面积较小，而黄河中游黄土高原地区的水土流失十分严重，是造成黄河下游河道淤积抬高的危害所在，所以以往的黄河流域规划中的水土保持部分或水土保持专项规划范围全部为黄河中游黄土高原地区，掌握的主要是黄河中游黄土高原地区的情况和资料，缺乏对全流域水土流失和水土保持状况的把握以及对全流域经济社会现状的了解。
国家经济社会的发展和新时期黄河治理开发新理念的要求，决定了本次水土保持规划修编范围为全黄河流域，包括黄河源头区、黄河中游黄土高原区和黄河下游区。新一轮的黄河流域规划修编工作首次涉及全流域的水土保持规划修编，在资料收集、现状分析、规划论证、措施布局等方面均提出了新的挑战：需要划分上中下游的水土流失类型区，确定全流域的水土流失面积，区分上中下游各省（区）的水土流失面积，核实现状治理面积，分析不同区域的水土流失生态问题，收集经济社会发展资料，合理确定不同地区和不同时段的治理规模，科学设计治理措施的总体布局等。
2.需要确定全流域的水土流失面积，并区分出黄河源区的水土流失面积
我国最新的水土流失数据是2000年的遥感成果，但该成果仅区分出以省（区）为单位的水土流失面积，没有按流域区分出水土流失面积，而且为了衡量和计算治理水土流失的进度与成效，还需要一个“本底”水土流失面积。
经过分析论证，结合本次规划修编的任务要求，确定以1990年的全国遥感监测成果为主，水土流失总面积为46.50万平方公里，其中水蚀面积34.71万平方公里，风蚀面积11.79万平方公里。
为了突出河源区治理，需要区分出龙羊峡以上13万平方公里的水土流失面积。由于1990年的全国遥感监测资料没有明确划分出河源区的水土流失面积，经过分析论证和技术咨询，确定采取一定的技术措施，参考20世纪90年代的龙羊峡入库泥沙，参照1998年黄委系统遥感监测资料成果，从1990年的全国遥感监测成果中划分出河源区的水土流失面积，并分摊到相应省份。
3.需要确定水土保持现状减沙量
现在采用的水土保持减沙3亿吨是20世纪90年代的数据。截至2005年黄河流域已经治理了21.5万平方公里的水土流失面积，比20世纪90年代增加了６。5万平方公里（其中包括封禁治理1.3万平方公里）。因此“3亿吨”已经不能正确反映现状（21世纪初）的水土保持减沙效果，需要重新分析论证。
根据黄河年输沙量的变化，规划修编工作组收集有关各方的研究成果和历年公布的水土保持减沙数据，经过综合分析，提出了新的治理减沙数据。经黄委科技委专家会议咨询，初步确定水土保持现状减沙效果为3.5亿～4.5亿吨。
4.首次涉及巩固提高治理
生态环境治理的治理措施和治理效果具有明显的区域特征和时代特点。
不同的区域因其自然条件不同，各种措施的保存率也不同：在土壤侵蚀严重的地区，沟道中的淤地坝很快就淤满失效；在暴雨多发区，沟道工程和坡面措施经常发生水毁；在降水量较少的地区，植物措施的成活率和保存率较低……
治理水土流失是人类经济活动的组成部分，因此水土保持具有明显的时代特征。在以粮为纲的时代，大修基本农田，为了生产粮食；在市场经济时代，大种经济林果，获取现金收入。同时经济社会的发展，也促使治理措施的“巩固提高”与“升级换代”：20世纪70年代以前，社会财力和治理能力有限，治理措施多为标准较低的小型淤地坝、产量较低的窄条梯田、经济效益较低的传统树草……
随着国家财力的增加，治理生态环境的能力大大提高；区域经济的发展和农村产业结构调整，对治理措施的标准和治理效益提出了新的、更高的要求。特别是把初步治理面积的持续、增加对缺损措施的修补完善和对老旧措施的巩固提高提到了规划的议事日程。需要对已经治理过的、但质量不高、效益较低的窄条梯田、稀疏草地、疏林地、病险淤地坝等开展巩固提高治理：对窄条梯田进行扩宽修建，对稀疏林草地进行补植补播，对病险淤地坝进行除险加固。
5.需要区分水蚀与风蚀，重视风蚀区的治理规划
在黄河中游黄土高原地区，水力侵蚀、风力侵蚀等是该地区水土流失的主要侵蚀类型，且大量的风蚀面积仍然存在，继续向黄河及其支流输沙。因此，下一步在加强对水蚀类型的水土流失进行治理的同时，还要重视风蚀类型的水土流失治理。
针对11.79万平方公里的风力侵蚀水土流失类型，本次规划根据其自然条件和治理成本，区分出易治理面积和不易治理面积。其中毛乌素沙漠和库布齐沙漠水分条件较好的半流动沙丘与平缓的风沙滩地为易治理面积；集中的流动沙丘，特别是位于库布齐沙漠中西部的年降水量较少、地下水位较深的大面积流动沙丘为不易治理面积。对于易治理的风蚀区，可采取生态修复和植树种草的生物防治措施进行治理，对于其中的裸露沙地采取人工栽植机械沙障进行防风固沙。
新一轮的规划修编是在社会需求和流域的状况等均与以往有了巨大变化的新形势下开展的。深刻领会国家对流域规划修编的要求，深入分析区域经济社会状况，认真研究流域水土流失的变化，正确把握流域水土保持规划的主脉，是完成好本次规划修编任务的基础。基于此，规划修编工作组将继续扎实工作，完成好本次规划修编任务，为今后一段时期的黄河流域水土保持治理提供合理可行的技术依据。